綜合運輸體系的完善和多式聯運的發展是現代物流發展的重要基礎。目前，我國多式聯運活動的法律規制體現在《合同法》、《海商法》和《鐵路和水路貨物聯運規則》等幾部法規中。我國多式聯運體系尚不完善，相關法規及服務不能夠適應發展的需要。各種運輸方式自成體系，基礎設施配套性差；多式聯運單證不統一，不能進行“一票到底”的業務；多式聯運組織性差，指揮調度、信息系統和結算方式不支持一體化運作；集裝箱運輸的優惠政策落實不夠。

以國際海上集裝箱班輪運輸為例，有50%左右要求做到一次托運、一次付費、一票到底的門到門運輸。但目前國際上還缺乏生效的統一規定，國內相關政策法規也還不完善，加強多式聯運政策研究，制定和實施與之相適應的多式聯運政策法規，充分發揮各種運輸方式的優勢，促進經貿和運輸的發展，促進交通運輸一體化發展，是交通運輸業面臨的新的重要任務。

目前，在我國，行業立法、部門立法特點明顯，鐵路、公路、民航、水運（分國內航運、國際海運）等各種運輸方式在政策法規建設方面各自為政、自成體系，獨立封閉，各自形成了相對獨立的政策法規體系。在這四種運輸方式中，鐵路、公路與水路主要是國內運輸，民航涉外的因素要多一些，海上運輸則主要是涉外運輸。因此，在法律規范方面，鐵路、公路、水路主要是國內立法，而民航和海運則偏重于涉外立法，要考慮國際通行的規則。

現行的交通運輸法律規范之間缺乏必要的協調性，這對發揮綜合運輸的作用是不利的。這主要涉及兩個方面，一個是運網的協調，即各種交通運輸方式之間要在線路、站點、航線等方面連接成網，即聯網方面的法規；二是運輸行為的協調，即聯運方面的法規。目前，在聯運方面，《合同法》有多式聯運的規定，對一些基本法律問題作出了規范，但仍然比較原則，需要進一步細化，使之更具可操作性。1996年多部委下發了與大陸橋運輸有關的文件，現在形勢變化，條件差別大；原鐵道部發布的水鐵聯運辦法已廢止。現行有效的聯運政策法規，目前只有1961年10月鐵道部、交通部聯合發布的《鐵路和水路貨物聯運規則》，迫切需要進一步完善多式聯運方面的立法。

盡管交通運輸部相繼制定了一系列全國性水運基礎設施布局規劃，促進了相應運輸子系統在全國的發展。但由于各地經濟發展水平的差異，全國性水路交通規劃在東、中、西地區的實施進度差異較大。此外，不同地區規劃實施之間缺乏協調，系統性不好，互聯互通的潛在成本高，造成了很大的資源的浪費。進入新時期，交通運輸部組織編制了一系列區域性交通基礎設施布局規劃，如長三角、珠三角、環渤海、海峽西岸等區域性交通運輸規劃，這些規劃的實施正在對區域間的經濟社會協調發展發揮重要的支撐作用。但是目前仍存在一些深層次的體制原因導致一些區域性規劃實施不力，一些地方性規劃與全國性規劃相沖突。港口資源整合力度也還有待進一步加強。

水路交通規劃體系結構還不夠完善，迄今為止還未制定發布過旨在引導市場的全國性水路運輸規劃，對多式聯運和綜合運輸的發展重視不夠，在源頭上造成了不同運輸方式之間對接不暢問題。各種運輸方式之間缺乏應有的聯系，水路運輸同鐵路、公路、管道等其他運輸方式的銜接還有待加強，即使是水路運輸方式內部內河、沿海、遠洋之間的協調性也有待增強，突出表現在港口集疏運體系不完善。尤其是應盡快提升鐵路運輸在港口集裝箱集疏運中的比重，擴大集裝箱海鐵聯運的運量，尤其是發展功能完善的集裝箱海鐵聯運樞紐，已經成為水路運輸促進我國現代物流發展的緊迫任務。

交通運輸投資結構有待進一步調整，進港航道、錨地等港口公共基礎設施，內河航運等公益性設施的資金投入力度急待加強，迫切需要進一步完善穩定的資金投入政策。

① 國家法律、法規制度配套不完善。《港口法》的頒布和5號公告的實施，確立了港口岸線資源的審批制度和程序。但當前諸多涉及港口岸線的工業項目獨立審批核準的情況，不利于對岸線資源的統籌管理和高效利用，主要表現為：目前，工業項目審批權限在國家發改委，《港口法》中明確“國務院經濟綜合宏觀調控部門批準建設的項目使用港口岸線，不再另行辦理使用港口岸線的審批手續”，因此，國家發改委在工業項目審批前未征求交通運輸主管部門意見，造成港口岸線管理被動。此外，《港口法》規定了相關處罰規定，但對未批先建、違反規劃等項目的處罰力度較小，僅為 5 萬元以下處罰額度，相對碼頭運營收益比重極小，違規成本過低，基本失去對資源的相應監管和保護作用。《5號公告》、《港口規劃管理規定》雖然對港口規劃、岸線資源利用等方面作出了明確規定，但法律地位較低，管理力度較弱，現實可操作性不強。

② 港口建設項目涉及國土、海洋行政審批時的協調程度不足。目前各主管部門對于港口岸線對應的水、陸域的資源定性和范圍認定尚存在一定爭議，港口資源是特指港口岸線及其所對應的水、陸域資源，其作為水、陸域的統一體，具有其特殊性和稀缺性。依法加強資源管理、嚴格使用許可手續，保障港口資源的高效、集約利用是交通主管部門的職責所在，港口資源（岸線及水、陸域）的合理利用和分配過程中應提高港口行政管理部門的話語權。港口土地、岸線和海域的使用權屬已確定，分屬為國土資源部、交通運輸部和國家海洋局。現行具體港口建設項目前期工作協調基本上是一事一議，平行推進，各部門依內部規章程序履行行政審批職責，導致各部門之間難于銜接的被動局面。審批環節較多、用時較長，一般項目前期周轉周期跨年度現象時常發生、個別情況甚至長達數年，造成了部分港口資源占而不用，部分企業欲發展無岸線的尷尬局面。

③ 現有岸線、土地政策在港口建設、經營、管理過程中出現較多問題。目前沿海港口有大量的貨主碼頭，這些貨主碼頭的運輸貨源較為單一，受市場經濟波動較大，港口岸線利用率不穩定且普遍較低。特別是工業項目過多的占用港口岸線，存在占而不用、占而少用問題。在港口用地方面，存在部分工業項目入駐港區，擠占港口物流倉儲、甚至占用生產用地的現象，導致港口岸線與土地難以統籌利用，碼頭能力不能有效發揮。現有政策環境下，港口采用填海造陸形成陸域過程中，需分別繳納海域使用金和土地出讓金，全程兩次行政規費收取，企業普遍反映港口用地獲取成本相對過高。此外，一些局部地區還出現囤積、炒作港口岸線、土地資源的現象，抬高了港口運營建設成本。港口用地采用“招拍掛”方式存在誘發新一輪的港口用地成本增加的隱憂。

當前，我國由于受條塊分割的管理體制和重水利水電而輕航運觀念的影響，水資源綜合利用政策得不到全面貫徹落實，致使我國內河航道通航里程一直徘徊在11萬公里上下，嚴重影響了我國水運資源的開發利用。水資源綜合利用原則得不到有效執行仍是制約我國航道建設發展的主要原因和瓶頸所在。

毋庸置疑，技術政策對于技術創新與科技進步具有十分重要的作用。原交通部1997年修訂發布的《公路水路交通主要技術政策》、《2001～2010年公路水路交通行業政策及產業序列目錄》對水路交通科技進步起到了重大的推動作用，然而政策發布至今已時隔十余年，已明顯不適應建設創新型交通行業、發展現代交通運輸業和現代物流業等新形勢和新要求。這期間無論是國外還是國內，無論是科技發展的使命、背景，還是技術發展本身，均發生了深刻的變化。特別是近年來，我國的經濟社會發展突飛猛進，水路交通自身也實現了跨越式發展，而且，當今科技技術日新月異，科技進步本身，特別是信息技術、現代管理技術等為代表的高新技術也實現了重大突破。現代物流發展更加需要強化現代信息技術、管理技術等高新技術的支撐保障作用，必須調整不適應的科技政策，制定新的科技政策。而政策是有一定生命周期的，具有較強的時效性，十年前的政策已有許多不適應之處，需要根據新形勢、新要求，采用新理念、新思路，對現行水路交通技術政策進行系統評估，調整制定新的交通運輸技術政策。雖然近期間，交通部也制定發布了一系列公路水路交通科技發展戰略規劃，但這些政策文件主要側重于對交通科技發展方向、目標和重點的總體把握和統籌部署，缺乏系統性、導向性、可操作性的政策導向。當前，水路運輸促進現代物流發展在科技創新體制機制、激勵水平、研發導向和成果的推廣應用等方面仍顯不足，繼續加強。

典型的如：鐵路運輸集裝箱標準自成體系，海運與鐵路集裝箱標準不一，影響海鐵聯運規模和效率；物流器具標準不配套，信息技術不能實現自動無縫銜接與處理，物流標準的應用推廣難；水路與公路集裝箱超載標準不統一。這些都極大地限制了我國現代物流的發展，降低了物流效率。

國內航運企業結構政策。我國內河除長航集團等幾家大中型國有航運企業外，其余大多為規模較小的航運企業和個體企業，且占相當比重，有待通過資產重組、兼并等形式，實現結構調整。然而，國家有關鼓勵兼并破產的政策尚未納入國有航運企業。中小航運企業發揮著與大企業互為補充、互相促進的作用，但是近年來由于政府對中小航運企業發展缺乏有效的政策引導，絕大多數內河航運企業難以達到合理的經濟規模，致使競爭能力低，經濟效益差，需要鼓勵小型內河航運企業兼并聯合搞活的政策予以引導。因此，我國內河運輸企業結構調整需有關政策指導和支持。

當前，我國水路交通信息化政策，集中體現在《公路水路交通信息化“十一五”發展規劃》、《公路、水路交通信息化工作指導意見》、《交通（公路水路）信息化建設指南》《關于加強交通信息資源開發利用的指導意見》等政策文件中，對我國水路交通信息化工作進行統籌安排與部署。此外，推動信息標準化也是當前水路交通信息化的重點之一。

“十五”期間，水路交通信息化取得長足發展，尤其是交通電子口岸作為交通信息化建設的重要組成部分，越來越得到國家和全行業的高度重視。一個突出的例子就是港航集裝箱EDI系統。

同時，也存在一些問題，主要體現在水運物流信息化存在體制與政策性障礙。當前我國的信息口岸建設存在多頭管理的情況，沒有真正實現信息共享。查驗部門信息不能互聯互通，數據不能共享，身份認證、技術數據沒有統一標準。各港口物流作業基本上處于無序競爭狀態。

長期以來，我國水路交通行業管理中存在著“重建設、輕運輸”的傾向，導致當前運輸滯后于建設發展的局面，在水路交通基礎設施運輸規模不斷擴大的同時，運輸服務能力與水平相對滯后，同現代物流發展的要求相比，差距明顯，迫切需要政策上進一步強化對運輸服務與市場管理的重視。

國內航運管理領域已出臺的《水路運輸管理條例》、《航道管理條例》及《內河航運安全管理條例》等法規也是上世紀80年代制定的，已不能適應國內航運發展的需要，應作進一步修改和補充。此外，有關國內水路運輸服務業的管理政策，主要有《水路運輸服務業管理規定》，由于該管理規定沒有被很好地貫徹執行，且準入條件設置不科學，很難掌握，需要進一步完善。

此外，我國航運競爭法制建設遠不能適應我國國際航運市場迅速發展的需要。《中韓黃海協定》、《青島地區中日航線集裝箱班輪運輸經營公約》和碼頭作業費問題等對我國國際航運競爭規則提出了嚴峻挑戰，《國際海運條例》不能對這些挑戰作出全面回應，明顯地表現出國際航運競爭規則的缺失，急需完善我國國際航運立法。在我國從航運大國向航運強國的發展過程中，完善航運立法和航運管理體制非常重要。因此，迫切需要加快《中華人民共和國航運法》的立法進程，立足我國國情，吸收包括美國在內的航運發達國家的航運立法和航運管理經驗，注意國際航運市場管理的發展趨勢，為我國國際航運業進一步發展提供充分的法律保障。

此外，我國水路運輸市場監管政策的主要問題還突出表現在政策執行方面，執行手段單一，實施成本較大。我國水路交通行業制定的水路交通建設的規劃、標準、指標等規范性文件等主要通過行政手段貫徹落實，政策實施成本大。有必要強化宣傳教育和經濟手段作用。

水路運輸市場調控缺乏總體規劃和指導，水路運輸主管部門對運輸組織化水平、運力結構等的宏觀調控乏力，欠缺相關財稅政策等具體配套政策措施，缺乏具有操作性的“實施辦法”等政策。

長期以來，在國內水路運輸企業和船舶退出市場方面，政府并無政策規定，缺乏劣質企業和劣質船舶的淘汰機制。近年來，交通運輸部出臺了一系列法規，一是2001年發布并于2006年修訂頒布了新的《老舊運輸船舶管理規定》；二是2001年3月公布了《關于實施運輸船舶強制報廢制度的意見》；三是2001年5月交通部修訂發布了《國內水路運輸管理業規定》，對船舶管理經營人的經營經營資質作出了具體規定；四是2001年7月交通部發布了《關于在全國開展航運市場整頓工作的通知》、《關于整頓和規范個體運輸船舶經營管理的通知》和《關于開展長江涉外旅游船運輸市場專項整頓工作的通知》，上述法規和文件對規范國內航運市場起到積極的作用，但并未形成統一機制。

6.執法監督方面

水路交通行業政策法規體系仍需完善。相關政策文件數量眾多，但總體層次不高，受立法資源所限，法律、行政法規、部門規章等數量偏少，而大多數是規范性文件，政策層次還有待進一步提高，影響政策的權威性和穩定性。政策通過不少“一事一議”、臨時性的“紅頭”文件，大都局限在政府交通主管部門之間的上傳下達，政策透明度不高，影響范圍有限，且往往是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏全面系統深入的調查研究，長遠謀劃、統籌部署方面有所欠缺。

此外，現行政策體系中存在“重建設、輕運輸、輕管理”的傾向，政策系統性較差，相互之間的協調性、銜接性有待增強；在政策手段的運用上，重行政手段，而輕法律、經濟、教育和技術手段的綜合運用；許多政策的時效性不強，往往滯后于形勢發展和現代物流發展需求，政策法規體系的完善仍大有可為。

政策的制定、執行與監督程序還有待規范，在很多情況下存在政府管理部門依據主觀經驗出政策，導致制度建設反映客觀規律還不充分，政策法規有效解決實際問題的作用還不明顯，往往是“頭痛醫頭，腳痛醫腳”，缺乏對問題及矛盾深層次的思考和系統深入的調查研究。

此外，政策法規前期對決策支持研究的重視程度不夠，制定過程中公眾參與和科學論證不充分，影響了政策制定的質量和水平，決策科學化、民主化還有待進一步加強；政策法規體系建設還缺乏上下聯動、橫向互動、整體推進的長效工作機制。

現行絕大多數法律、行政法規制定時間較早，已在不同程度上無法適應綜合運輸體系建設和現代物流發展等的現實需要，有必要根據實踐中出現的新情況、新問題予以修改、完善。以《水路運輸管理條例》來例，其制定于上個世紀八十年代，其間雖經過一次修改，但距今也已有十年時間，規定的許多制度已經不符合我國現階段的國情和發展實踐。目前，該條例正在進行修訂，但因各種原因，也遲遲未能出臺。因此，有必要根據實踐發展，對相關法律法規予以修改完善，進一步建立健全水運法律法規體系。

我國法律法規滯后還表現在當新法規出臺后，而相關的其他先前制定的法規卻沒有及時修正，比如《國際海運條例》中關于無船承運人的規定就與1995年頒布實施的《國際貨物運輸代理業管理規定》不一致。

加入WTO后，我國經濟和國際經濟全面接軌，水運物流業的開放承諾在海上運輸領域主要表現在：對外商航運公司從事掛靠我國港口的班輪和非班輪國際運輸無限制，按國民待遇辦理；允許外商在華設立外資比例低于50％；經營懸掛我國國旗的船舶，享受國民待遇；允許外商在華設立合資海運輔助企業，從事貨物裝卸、集裝箱場站、船舶代理等業務，享受國民待遇；外商海運公司在我國港口可在合理和非歧視的條件下適用港口服務，如引航、船舶拖帶、船舶物流和生活用品供應、港口設施服務等；允許外商設立合營船舶檢驗機構，但外商比例不得超過49％，加入后兩年內，允許外商控股，加入后兩年內，允許外商獨資經營，合營和獨資企業享受國民待遇。

在水路運輸向規模化、國際化方向發展的同時，我國的水路運輸立法工作卻明顯滯后，比如醞釀中的《航運法》遲遲不能進入立法程序，現有水路運輸法律規范層次較低，存在“法律”上的空白；現有的水路運輸法規《水路運輸管理條例》正在修改，還未出臺。 目前，在法律法規層面，交通運輸部正積極推進《防止船舶污染海洋環境管理條例（修訂）》、《海上交通安全法》、《海上人命搜尋救助條例》、《潛水條例》等重點立法項目的進程，不斷完善水運法規建設。在新形勢下，加強、加快水路運輸立法，促進現代物流發展已刻不容緩。

當前，水路運輸行業許多政策，從政策文件內容上看，大都具有比較明確的政策導向，緊跟時代步伐，符合未來的發展方向，但往往重理念倡導、概念詮釋、內涵解析，多口號性語言，而缺乏實質性內容和手段。鼓勵性、倡導性、引導性政策內容偏多，但往往缺乏“禁止”、“限制”、“淘汰”等強硬措施。

現行水路交通政策中往往存在“重制定、輕評估、輕執行”的傾向，一些政策落實不到位，對政策執行的監督不力。政策法規制定之后未能進行及時評估總結，缺乏后評估、考核程序，對于政策實施效果缺乏應有的跟蹤與監控，對政策執行遇到的問題和矛盾反饋不及時，導致政策調整滯后，往往跟不上新形勢的變化，無法適應水路運輸行業促進現代物流發展的實際需求。

盡管，近年來交通運輸部已經在政策評估、考核方面已經進行了相關探索和嘗試，典型的如：發布了《關于開展立法后評估工作的指導意見》，并對《道路運輸條例》及其配套規章進行了系統后評估，目前正在開展《收費公路條例》立法后評估；開展了《公路水路交通“十一五”發展規劃》、《十一五公路水路交通科技發展規劃》等規劃后評估工作；開展了《內河航道養護與管理發展綱要（2001～2010年）》貫徹執行情況檢查工作；展了2008年度內河水運工程建設項目績效考核工作；開展了防船舶碰撞防泄漏專項整治活動“回頭看”活動，等。但總體來看，政策法規的評估考核工作還未納入制度化、常態化的軌道。